Een diplomatieke puzzel na een Russisch uitleveringsverzoek aan Kroatië:  schakelbepalingen in het Europese recht

Inleiding en feiten

Deze opmerkelijke prejudiciële zaak, waarmee het EU Hof van Justitie recent te maken kreeg, betrof een persoon, aangeduid als I.N., die de Russische nationaliteit bezat, in IJsland om politiek asiel vroeg en daarna IJslands staatsburger werd. Tegen hem was in 2015 door het Interpolbureau in Moskou een internationaal aanhoudingsbevel afgekondigd om in Rusland terecht te staan wegens fraude. De zaak doet denken aan eerdere aangelegenheden rond personen als Litvinenko in het Verenigd Koninkrijk en meer recentelijk vader en dochter Skripal of ook Julian Assange. I.N. begaf zich vervolgens vanuit IJsland voor een vakantie naar Kroatië en werd na een busreis vanuit Slovenië bij de Kroatische grens aangehouden en vanwege het aanhoudingsverzoek door de Kroatische autoriteiten vastgezet. Het OM van de Russische Federatie bevestigde met een beroep op het Europees Uitleveringsverdrag uit 1951 het verzoek om uitlevering met het ook op berechting in Rusland wegens fraude. I.N. wees erop dat hij in IJsland om politiek asiel had gevraagd uit vrees voor foltering en ander ondraaglijk lijden of een vernederende bestraffing. Dat werd door de IJslandse autoriteiten erkend. Hij kreeg dan ook de status van politiek vluchteling. De Kroatische rechter vroeg zich af of hij, voordat hij het Russische verzoek zou kunnen honoreren, ook de IJslandse autoriteiten over het Russische verzoek zou moeten informeren en in de gelegenheid moest stellen eventueel een tegenverzoek te doen om I.N. in IJsland wegens de beweerde verwijten aan te klagen en mogelijk te bestraffen. Hij stelde het Hof enkele uitlegvragen. In de tussentijd zat I.N. vast. Voor een snelle uitspraak kent het procesrecht van het Hof een spoedprocedure. De vragen kwamen op 5 december 2019 in Luxemburg aan. Diverse partijen deden aan de procedure mee: naast verschillende lidstaten en EU instellingen ook de regering van IJsland en die van Noorwegen en de Toezichthoudende Autoriteit van de EVA, de Europese Vrijhandelsassociatie. De Russische Federatie liet zich niet vertegenwoordigen. Het arrest van het Hof (Grote Kamer) werd op 2 april 2020 gewezen. De uiteenlopende argumenten en belangen, waarbij twee niet-EU-lidstaten IJsland en Rusland prominent zijn betrokken, moesten in korte tijd aan de hand van diverse Europese rechtsregels tegen elkaar worden afgewogen.

Verschillende juridische invalshoeken

Het Hof begon met de Overeenkomst over de Europese Economische Ruimte (EEA), een vérgaande samenwerking op meerdere terreinen van de Unie, haar lidstaten (waartoe sinds kort ook Kroatië behoort) en enkele andere Europese landen als Noorwegen, IJsland en Liechtenstein. Deze Overeenkomst bevat een strikt non-discriminatieverbod voor elkaars onderdanen, zoals dat binnen de EU ook geldt. De Kroatische grondwet bevat net als in veel andere landen de regel dat (in beginsel) eigen staatsburgers niet aan andere landen worden uitgeleverd. Als Kroatië het Russische verzoek zou inwilligen (zonder IJsland op de hoogte te stellen), zou deze benadeling van I.N. een verboden ongelijke behandeling hebben opgeleverd. Daarnaast voorziet de EEA Overeenkomst, gelijk aan de regels voor de Interne Markt in het Verdrag over de werking van de Europese Unie, ook voor de betrekkingen met IJsland in een vrij verkeer van goederen, personen, diensten en kapitaal. I.N. wilde zich als toerist in september voor een vakantie vanuit IJsland naar Kroatië begeven. Dat geeft volgens vaste rechtspraak over het vrije verkeer van diensten EU én IJslandse burgers aanspraak op bescherming bij de toegang tot een andere lidstaat of EEA land. Hoe deze tegenstelling op te lossen? IJsland onderhoudt als EEA lid bevoorrechte betrekkingen met de EU die het kader van economische en sociale samenwerking overstijgen. Daarbij doet IJsland mee aan het systeem van de Schengen regels en neemt ze deel aan het gemeenschappelijk asielstelsel. Er is een EU besluit uit 2002 dat voorziet in een Europees aanhoudingsbesluit, zodat een verdachte persoon niet straffeloos hoeft te blijven. Dat stelsel geldt weliswaar alleen voor EU staatsburgers en niet voor personen met de nationaliteit van een niet-EU-lidstaat als IJsland. Er is evenwel binnen het EEA verband een overeenkomst gesloten tussen de EU, IJsland en Noorwegen, die met hetzelfde doel voorziet in een vergelijkbaar stelsel van aanhoudingsbevelen. Die overeenkomst is in 2019 in werking getreden. Een laatste schakel wordt gevormd door bepalingen van het EU Handvest van rechten en plichten. Dit Handvest geldt ook voor de lidstaten bij de uitvoering van EU verplichtingen. Het verbiedt onmenselijke of vernederde behandeling of bestraffing. Dat waren juist de redenen van I.N. voor zijn asielverzoek. Ook een IJslands staatsburger is volgens het Hof gezien de kenmerken van het EEA kader gerechtigd bij de rechter om bescherming daartegen te vragen in geval van een risico verbonden aan een verzoek om uitlevering van een derde land, in deze zaak de Russische Federatie.

Slot

De Kroatische rechter zal het ingediende verzoek van de Russische Federatie dus niet kunnen inwilligen. Het ligt daarentegen op de weg van de IJslandse overheid een verzoek om uitlevering van I.N. te versturen en eventueel hem te berechten om straffeloosheid te voorkomen. Zo luidt het stelsel van rechtsbescherming dat voor zo’n gecompliceerde zaak in de EU in het leven is geroepen.