Landelijk Afvalbeheerplan aangepast: verdere verduidelijking omtrent het begrip afvalstof?

Het Landelijk Afvalbeheerplan (LAP3) is een landelijk beleidskader waarin onder andere wordt bepaald hoe met verschillende soorten afvalstoffen moet worden omgegaan, en hoe deze mogen worden verwerkt. Dit beleidskader is een uitwerking van de geldende wet- en regelgeving.

Het LAP3 is per 2 maart 2021 aangepast. Reststromen die voorheen als afval werden gezien, worden namelijk steeds vaker als grondstof of als product ingezet, omdat de economie steeds meer circulair wordt. Het kabinet heeft het voornemen om in 2050 een volledig circulaire economie te hebben.

Afhankelijk van de vraag of een stof of goed als afvalstof of als product kwalificeert, zijn verschillende wettelijke regimes van toepassing. De kwalificatie ‘afvalstof’ zorgt voor zwaardere administratieve lasten bij bedrijven, en voor een grotere onzekerheid en economische risico’s bij het gebruik.

Onderdeel van de recente aanpassing van het LAP3 is het aanpassen van Hoofdstuk B.6. Voor een beter benutting van de ruimte, die de Europese wetgeving biedt om materialen niet onnodig als afvalstof te kwalificeren, is in Hoofdstuk B.6 van het LAP3 beschreven wat de algemene beleidslijn is van de Nederlandse overheid ten aanzien van het beoordelen van stoffen of goederen.

Naast Hoofdstuk B.6 zijn er overigens nog meerdere hulpmiddelen om te beoordelen of een stof of goed als afvalstof, of als grondstof kwalificeert: de Leidraad Afvalstof of Product, het Toetsingskader Afvalstof of Product, en de Webtoets Afval of Grondstof.   

De 10 uitgangspunten in Hoofdstuk B.6 van het LAP3

Hoofdstuk B.6 bevat 10 uitgangspunten die moeten worden gehanteerd om te bepalen of iets een afvalstof is of niet. Deze uitgangspunten komen voort uit de Kaderrichtlijn Afvalstoffen (Kra, Richtlijn 2008/98), alsmede uit de jurisprudentie. Het betreft de volgende uitgangspunten:

1. Het begrip ‘afvalstof’ moet ruim worden uitgelegd en vereist een beoordeling per geval op basis van alle feiten en omstandigheden van dat geval;

2. Een beoordeling van de feiten en omstandigheden van een concreet geval moet plaatsvinden in het licht van de doelstellingen van de Kra;

3. Intentie en gedrag van de houder en de omstandigheid of een materiaal wel of geen last is voor de houder zijn aspecten die van bijzondere betekenis zijn bij de beoordeling van de feiten en omstandigheden van een concreet geval;

4. Wanneer er voor de houder een wettelijke plicht bestaat om zich van het materiaal te ontdoen, is sprake van een afvalstof;

5. Ook als er geen afgifte plaatsvindt aan een ander kan sprake zijn van een afvalstof (‘zich ontdoen’);

6. Het enkele feit dat een materiaal voorafgaand aan het gebruik een (voor)behandeling moet ondergaan, betekent niet automatisch dat het een afvalstof is;

7. Wanneer een afvalstof in strijd met de wettelijke mengverboden wordt gemengd (waaronder verdund) met een niet-afvalstof moet het mengsel als afvalstof gekwalificeerd worden;

8. De bewijslast over de status van een materiaal (afvalstof of product) rust op de houder van het materiaal. De status van het materiaal moet duidelijk zijn op het moment dat de eerste houder het materiaal afgeeft aan een ander en op het moment dat iedere daaropvolgende houder het materiaal ontvangt;

9. Wanneer in het kader van internationaal transport verschil van inzicht bestaat tussen de betrokken bevoegde autoriteiten over de status van een materiaal (afval of product), moet het materiaal als afvalstof worden overgebracht conform de procedures uit de EVOA;

10. In het licht van de doelstellingen van de Kra speelt bij de beoordeling van de feiten en omstandigheden een belangrijke rol of verder gebruik van een materiaal aantoonbaar zeker, rechtmatig en voldoende hoogwaardig is;

Einde-afval, bijproduct of voortgezet gebruik? Dan geen afvalstof

Wanneer sprake is van ‘einde-afval’, van een ‘bijproduct’, of van ‘voortgezet gebruik’, is geen sprake van een afvalstof. Dat is op zichzelf niet nieuw. Ook de definitie van het begrip “afvalstof” – zoals die ook in de Wet milieubeheer te vinden is - is op zichzelf niet veranderd.

In het vernieuwde Hoofdstuk B.6 is nu echter nader uitgewerkt wanneer een stof of voorwerp voldoet aan de criteria om als einde-afval of bijproduct te worden aangemerkt, of wanneer sprake is van voortgezet gebruik. Dit zijn, aldus het hoofdstuk, de drie routes om te bepalen of sprake is van een afvalstof of product.

Het achterliggende doel is om materialen zo lang, zo vaak en zo hoogwaardig mogelijk in het economisch verkeer te gebruiken.

Het ligt het meest voor de hand om te bekijken of, gezien vanuit de houder, op enig moment sprake was van een afvalstof. Indien dat zo is – en als gezegd is wat dat betreft de definitie van het begrip afvalstof niet veranderd- kan van voortgezet gebruik of van een bijproduct namelijk nimmer sprake zijn.

Op de vraag wanneer wel of geen sprake is van een afvalstof gaan wij hier niet verder in. Wij volstaan op dit punt met de opmerking dat het antwoord op die vraag zeer gecompliceerd kan zijn. Er is dan ook veel jurisprudentie en literatuur op dit punt.

Indien eerder sprake was van een afvalstof kan als gezegd van een bijproduct of van voortgezet gebruik geen sprake zijn. Het is wel mogelijk dat wordt voldaan aan de einde-afval criteria. Wij verwijzen op dit punt naar artikel 1.1 lid 8 van de Wm en artikel 6 lid 2 van de Kra, waarin de voorwaarden staan genoemd:

Er zijn een paar Europese en nationale regelingen waar einde-afvalcriteria in zijn opgenomen. Het gaat daarbij om metaalschroot, kringloopglas, koperschroot, en bepaalde soorten bouw- en sloopafval. Indien de betreffende materiaalstromen aan de criteria in deze regelingen voldoen, is geen sprake meer van een afvalstof.

Wanneer vanuit de houder gezien geen sprake was van een afvalstof kan het zo zijn dat sprake is van voortgezet gebruik, of van een bijproduct.

Voor wat betreft de vraag of sprake is van een bijproduct kent de Wm in navolging van de Kra ook criteria. Deze staan in artikel 1.1 lid 6 van de Wm:

Bovendien, zo bepalen de Kra en de Wm, kunnen voor bepaalde specifieke materiaalstromen nadere regels worden opgesteld. Dat is op Europees gebied nog niet gebeurd. In Nederland is dit tot nu toe alleen voor ruwe glycerine gebeurd.

Indien geen sprake is van een afvalstof en evenmin van een bijproduct, kan mogelijk sprake zijn van voortgezet gebruik. De Wm en de Kra kennen hiervoor geen criteria.

Hoofdstuk B.6 beschrijft drie cumulatieve toetsingsgronden die het mogelijk maken om te toetsen of wordt voldaan aan de afvaldefinitie, de einde-afval criteria of de voorwaarden om als bijproduct te kwalificeren. Deze gronden zijn:

• Het gebruik moet zeker zijn;
• Het gebruik moet rechtmatig zijn, en
• Het gebruik moet voldoende hoogwaardig zijn

Deze drie toetsingsgronden kunnen als uitgangspunt worden gebruikt om te bepalen of aan een materiaal wel of niet de afvalstatus moet worden toegekend.

Er is dus op zichzelf geen verdere verduidelijking van het begrip afvalstof, maar wel van de ‘routes’ die dienen te worden bewandeld om te bepalen of sprake is van een afvalstof of niet.

Het beleidskader dat in Hoofdstuk B.6 wordt beschreven biedt daarmee een nuttig houvast voor houders van stoffen. Het is immers in eerste instantie aan die houder zelf om te bepalen of zijn stof wel of niet als afvalstof moet worden gezien. De houder moet overigens alle informatie kunnen verstrekken om aan te tonen dat aan de voorwaarden voor einde-afval of bijproduct is voldaan.

Het vernieuwde Hoofdstuk is te vinden op Afval of product - LAP3.

Onze advocaten hebben veel ervaring met afvalstoffenzaken. Wij worden vaak ingeschakeld door cliënten die bijvoorbeeld met bestuurs- of strafrechtelijke handhaving vanuit de overheid te maken krijgen. Heeft u vragen? Neem dan contact op met J. Barensen.