Navordering douanerechten verjaard; of toch niet?

Het douanerecht is, meer dan andere fiscale aandachtsgebieden, voornamelijk gebaseerd op Europese en internationaal vastgestelde regels. Voor de Europese Unie geldt dat de belangrijkste douanewetgeving met ingang van 1 mei 2016 is terug te vinden in een drietal verordeningen, waaronder het zogenoemde Douanewetboek van de Unie (hierna: DWU)[1]. Deze verordeningen vervingen destijds het zogenoemde Communautair Douanewetboek (hierna: CDW)[2] en de daarmee samenhangende uitvoeringsverordening.

Verjaringstermijn en opschorting van de termijn

In het DWU is geregeld dat de verjaringstermijn van een douaneschuld normaal gesproken drie jaar is (artikel 103, lid 1 DWU). Dit betekent dat de douane een termijn van drie jaar heeft om een ontstane douaneschuld na te vorderen, in veel gevallen dus drie jaar nadat goederen in de EU zijn ingevoerd. De verjaringstermijn was in het CDW neergelegd in art. 221, lid 3 CDW. Ook toen was deze termijn drie jaar.

Navordering van douanerechten vindt plaats door verzending van een zogenoemde uitnodiging tot betaling (‘UTB’). Dat is een vorm van een belastingaanslag.

In het DWU is een bepaling opgenomen die in het CDW niet voorkwam. Deze bepaling houdt in dat de douane, voordat een UTB wordt opgelegd, de schuldenaar moet mededelen voornemens te zijn een UTB op te leggen. Daarbij moet de douane de daaraan ten grondslag liggende gronden kenbaar maken (artikel 22, lid 6 juncto artikel 29 DWU).

De verjaringstermijn wordt vervolgens vanaf dat moment opgeschort tot het einde van de periode waarbinnen de douaneschuldenaar in de gelegenheid wordt gesteld zijn standpunt kenbaar te maken (artikel 103, lid 3, aanhef en onderdeel b DWU juncto artikel 124, lid 1 DWU). Deze periode is normaal gesproken 30 dagen. Effectief heeft de douane dan dus 3 jaar plus 30 dagen de tijd om een UTB op te leggen.

In het CDW was niet bepaald dat de schuldenaar vóór het opleggen van een uitnodiging tot betaling (UTB) in kennis moest worden gesteld van dat voornemen.

Prejudiciële vragen Hoge Raad aan het Hof van Justitie EU

De vraag is of voor een douaneschuld die is ontstaan vóór 1 mei 2016, vanwege de overgang van het CDW naar het DWU, de regels voor verjaring van artikel 221 CDW dan wel die van artikel 124 DWU van toepassing zijn. En of artikel 22, lid 6 DWU tot gevolg kan hebben dat de lopende verjaringstermijn wordt opgeschort, waardoor de uiterste datum waarop de douane een UTB kon opleggen, wordt verschoven (‘opgerekt’) tot ná de datum waarop de schuld op grond van het CDW verjaarde.

Daarnaast speelt de vraag of de eventuele toepassing van de artikelen 103 en 124 DWU strijdig is met het rechtszekerheidsbeginsel of het vertrouwensbeginsel.

Omdat het hier gaat om de uitleg van Europese (douane-)wetgeving, heeft de Hoge Raad op 20 januari 2020 prejudiciële vragen aan het Hof van Justitie EU (hierna: HvJ EU) gesteld[3].

Feiten in de prejudiciële procedure

In de onderhavige procedure heeft Jumbocarry Trading GmbH (hierna: 'Jumbocarry') op 4 juli 2013 aangifte gedaan voor het in het vrije verkeer brengen van porseleingoed met vermelding van Bangladesh als land van oorsprong. Dit leidde tot een preferentieel douanetarief van 0%.

Vervolgens heeft de douane Jumbocarry op 1 juni 2016 op de hoogte gesteld van het voornemen tot het opleggen van een UTB. Het certificaat van oorsprong was volgens de inspecteur vals en dus was Jumbocarry alsnog 12% douanerecht verschuldigd. Belanghebbende kreeg gelegenheid om haar standpunt daarover binnen dertig dagen kenbaar te maken.

Op 18 juli 2016 heeft de inspecteur een uitnodiging tot betaling opgelegd. Jumbocarry stelt zich vervolgens in de procedure(s) tegen de UTB op het standpunt dat de douaneschuld was verjaard omdat er drie jaar was verstreken sinds het ontstaan ervan (op 4 juli 2013).

Zowel de rechtbank Noord-Holland als het Gerechtshof Amsterdam hebben Jumbocarry eerder in het gelijk gesteld[4].

Conclusie A-G bij het HvJ EU

Vooruitlopend op het arrest van het HvJ EU heeft A-G Campos Sánchez-Bordona onlangs een conclusie genomen[5].

De A-G gaat eerst in op een tweetal aspecten die voortvloeien uit vragen die het Hof eerder in de prejudiciële procedure aan partijen heeft gesteld en die de uitleg van de bovenvermelde CDW en DWU bepalingen waarop de vragen zien wellicht overbodig zou maken.

Verlenging verjaringstermijn vanwege strafrechtelijk vervolgbare handeling?

Zoals hierboven uiteengezet, was en is de verjaringstermijn normaal gesproken drie jaar na het ontstaan van een douaneschuld. Artikel 221 CDW bepaalde destijds dat deze verjaringstermijn kon worden verlengd indien de feiten die ten grondslag lagen aan de douaneschuld strafrechtelijk vervolgbaar waren. In Nederland was (en is) de verlengde verjaringstermijn 5 jaar.

Volgens de A-G lijkt alles er op te wijzen dat de verlengde termijn in deze zaak aan de orde is, omdat de inspecteur verklaard heeft dat sprake was van valse oorsprongcertificaten. Indien de Hoge Raad dat (alsnog) zou kunnen bevestigen, dan zou de verjaringstermijn dus sowieso niet verstreken zijn en kan beantwoording van de prejudiciële vragen achterwege blijven.

Uit de processtukken blijkt niet dat de vraag of in het onderhavige geval sprake is van een strafrechtelijk vervolgbare handeling in de voorafgaande (Nederlandse) procedures bij de rechtbank en het gerechtshof überhaupt aan de orde geweest, zodat in het cassatieberoep bij de Hoge Raad mijns inziens niet (alsnog) kan worden onderzocht of er strafrechtelijk vervolgbare handelingen zijn verricht[6].

Bovendien was in de Nederlandse douanewetgeving destijds bepaald dat de verjaringstermijn alleen verlengd kon worden indien het handelen of nalaten van de douaneschuldenaar was gericht op ontduiking van de rechten bij invoer[7]. Als dus al sprake zou zijn van valse certificaten, dan nog is in de procedure niet komen vast te staan dat het handelen van belanghebbende gericht was op de ontduiking van invoerrechten.

Het eerste aspect waar de A-G op wijst, dus de vraag of de verlengde verjaringstermijn in dit geval van toepassing zou kunnen zijn, zou in de Nederlandse procedure naar mijn mening derhalve geen rol mogen spelen.

Ook opschorting onder het CDW?

De A-G wijst er vervolgens op dat de voorafgaande mededeling van de douaneschuld weliswaar niet expliciet in het CDW was opgenomen, maar dat de jurisprudentie van het HvJ EU destijds al uitwees dat deze voorafgaande mededeling ook toen al verplicht was[8].

Daarom kan volgens de A-G, naar analogie van de huidige bepalingen in het DWU, ook in de bepaling van artikel 221 CDW een dergelijke (voorafgaande) mededeling worden gelezen en is de termijn derhalve, ook volgens deze bepaling, opgeschort.

Deze beredenering is voor mij een brug te ver. Het Hof van Justitie mag enkel uitleg geven van de EU wetgeving, maar mag deze niet aanvullen. Verjaring is materieel recht dat weliswaar voor interpretatie en/of nadere uitleg vatbaar is, maar daar mag geen uitbreidende of beperkende werking aan worden gegeven. De redenering van de A-G zou het materieel recht op het gebied van verjaring naar mijn mening wel ontoelaatbaar uitbreiden. Voor mij staat vast dat het in artikel 221 CDW (uitsluitend) ging om de mededeling van de douaneschuld – dus om de UTB zelf (en niet om de voorafgaande mededeling). Bovendien regelde artikel 221 CDW destijds enkel een opschorting van de verjaringstermijn voor de duur van de procedure van beroep. Dat is iets heel anders dan het opschorten van de termijn in verband met een voorafgaande mededeling van de UTB.

Beantwoording prejudiciële vragen

Na een uitgebreide analyse van de twee bovengenoemde aspecten, gaat de A-G vervolgens over tot de beantwoording van de prejudiciële vragen van de Hoge Raad.

De A-G komt op basis van eerdere jusprudentie tot de conclusie dat artikel 221 CDW als een materiële regel moet worden aangemerkt. Dat geldt derhalve ook voor de overeenkomende bepaling in het DWU (artikel 103 DWU). Dit betekent dat de bepalingen van het DWU, vanwege hun materiële aard niet kunnen worden toegepast op douaneschulden die vóór de inwerkingtreding van het DWU zijn ontstaan[9].

Het verbod op toepassing van nieuwe materiële regels op feiten die hebben plaatsgevonden vóór de inwerkingtreding van die regels, geldt – aldus de A-G – echter alleen voor rechtsposities die definitief zijn verworven vóór de inwerkingtreding.

Omdat op de datum dat de artikelen 103 en 124 DWU van toepassing werden – dus op 1 mei 2016 – de verjaringstermijn van drie jaar nog niet was verstreken, was de rechtspositie van de douaneschuldenaar (Jumbocarry) nog niet definitief verworven. En dus concludeert de A-G dat de artikelen uit het DWU wél kunnen worden toegepast[10].

Dit strookt niet met mijn rechtsgevoel. Halverwege de wedstrijd zouden de spelregels niet veranderd moeten worden. Het moment van invoer (dus het moment dat de douaneschuld ontstaat) zou naar mijn mening bepalend moeten zijn voor de vraag welke regels er gelden – waaronder ook de verjaringsregels.

Tenslotte is de toepassing van de artikelen 103 en 124 DWU volgens de A-G om verschillende redenen niet in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel of het vertrouwensbeginsel. Eén van de redenen zou zijn dat de invoering van art. 103 DWU feitelijk geen verandering met zich heeft meegebracht ten opzichte van de eraan voorafgaande wettelijke situatie op grond van eerdere jurisprudentie van het HvJ EU (zie in dit verband het hierboven behandelde tweede aspect betreffende de uitleg van artikel 221 CDW en de daarbij geplaatste kanttekeningen).

Ook merkt de A-G op dat iedere zorgvuldig handelende douane-expediteur bekend kon zijn met de uitlegging van het HvJ EU over de (temporale) toepasselijkheid van procedurele en materiële regels met betrekking tot toekomstige gevolgen van nog niet definitief verworven rechtsposities. De rechtspraak is, aldus de A-G, constant en gaat op douanegebied terug tot 1981. Uiteraard mag van een douane-expediteur verwacht worden dat hij zorgvuldig handelt, maar dat daarbij ook hoort dat hij bekend kon zijn met deze complexe materie over het al dan niet van toepassing zijn van de nieuwe of oude bepalingen, dan gaat wat mij betreft te ver. Alleen al het feit dat de Hoge Raad zich geroepen voelde om prejudiciële vragen te stellen geeft aan dat deze kwestie verre van eenvoudig is. Daar komt nog bij dat ook de (twee) Nederlandse feitenrechters Jumbocarry eerder in het gelijk stelden.

Oordeel Hof van Justitie

Het wachten is nu op het eindoordeel van het HvJ EU. De procedure wordt in Nederland door veel importeurs met belangstelling gevolgd, omdat zij, waar mogelijk, het verjaringsargument destijds in lopende bezwaar- en beroepsprocedures hebben ingebracht en dus afhankelijk zijn van de beslissing door het HvJ EU. Wat mij betreft zijn er in ieder geval voldoende argumenten die pleiten voor een andere opvatting dan die van de A-G.